Vademecum per presa in carico delle persone fragili che sbarcano

Il Vademecum per la rilevazione, il referral, meccanismo di segnalazione , standardizzato, della persona e delle relative vulnerabilità alle autorità o servizi competenti e la presa in carico delle persone portatrici di vulnerabilità in arrivo sul territorio e inserite nel sistema di protezione e di accoglienza è stato pubblicato, nel mese di giugno, sul sito del Ministero dell’Interno.

Il Vademecum prospetta dettagliate ed esaustive procedure di rilevazione delle fragilità riscontrabili nella popolazione migrante in arrivo sul territorio, quasi in concomitanza con l’emanazione da parte del Governo del decreto Legge n. 20 del 10 marzo 2023, il cosidetto decreto Cutro, convertito con Legge n.50/2023, in vigore dal 5 maggio 2023. Viene spontaneo chiedersi quali garanzie possano esistere affinché un lavoro così particolareggiato possa trovare ora applicazione nella gestione degli arrivi dei migranti sul Territorio nonché nei centri di Accoglienza e nei Centri, previsti dalla normativa italiana, per il trattenimento amministrativo e i CPR.
L’istituzione di nuovi Centri, ai sensi del comma 2 bis che integra l’art.11 del D.lgs,142/2015, dove le Prefetture avranno la possibilità di collocare i richiedenti nelle more dell’individuazione delle strutture ex art.9 cioè i CPA, Centri di Prima accoglienza e art.11 CAS, Centri di Accoglienza Straordinaria, garantiranno solo l’accoglienza materiale e l’eliminazione dei servizi fondamentali quali l’assistenza psicologica e legale, nonché l’assistenza sociale nei nuovi centri di transito previsti ex art.11 comma 2 bis del D.lgs. 142/2015, sono da considerarsi un forte passo indietro in termini di tutela del richiedente la protezione internazionale e delle persone in arrivo, in generale, soprattutto delle persone fragili che, se non identificate all’arrivo, come portatori di vulnerabilità di tipo psichico e legate a traumi, avranno sempre meno possibilità di essere individuati.

Al Tavolo di lavoro per realizzare il Vademecum, avviato su iniziativa del Dipartimento delle Libertà Civili e l’Immigrazione del Ministero, hanno partecipato:

- il Dipartimento della Pubblica Sicurezza presso il Ministero dell’Interno,
- la Commissione Nazionale per il Diritto di Asilo e Commissioni Territoriali presso il Ministero dell’Interno,
- la Direzione Generale della Prevenzione Sanitaria presso il Ministero della Salute, il Servizio Centrale per la gestione del SAI,
- l’INMP, Istituto Nazionale per la promozione della salute delle popolazioni Migranti e per il contrasto delle malattie della Povertà,
- il Comando Generale della Capitaneria di Porto – la Guardia Costiera, presso il Ministero delle Infrastrutture e delle mobilità sostenibili,
- la Guardia di Finanza, presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze,
- la Commissione Europea, Frontex, Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera,
- Europol, Ufficio Europeo di Polizia,
- l’EUAA, Agenzia Europea per l’Asilo,
- UNHCR, Alto Commissariato ONU per i Rifugiati,
- l‘OIM, Organizzazione Internazionale per le Migrazioni,
- l’UNICEF, Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia,
- la CRI, Croce Rossa Italiana.

Perchè un Vademecum per i fragili in arrivo?

Nella premessa dell’articolato Vademecum si sottolinea che, nel corso di degli ultimi anni, è stata riferita una presenza sempre crescente di persone con fragilità nei gruppi misti intesi come movimento migratorio che include i rifugiati, i richiedenti asilo, i migranti economici in arrivo dalle rotte marittime come da quelle provenienti via terra.
Si osserva, al riguardo che, ad oggi, non sembrano esistere dati ufficiali sui numeri delle persone con fragilità in arrivo nel nostro Paese con gli sbarchi o attraverso la rotte terrestri, poiché non vengono conteggiati, ad eccezione dei MSNA, Minori Stranieri non Accompagnati.
Tuttavia, la presenza di sempre nuovi conflitti, la diffusione della pandemia da Covid–19, l’ insicurezza alimentare e l’emergenza climatica di questi ultimi anni, uniti alle circostanze traumatiche vissute dai migranti durante il viaggio che li porta verso il nostro paese, hanno sicuramente aggravato ulteriormente le problematiche sanitarie e psicologiche delle persone in fuga, tanto è vero che in base al Rapporto annuale 2023 del Centro Astalli, presentato il 13 aprile scorso al Teatro Argentina di Roma, nella capitale circa il 50 % delle persone, accolte nelle strutture messe a disposizione dal centro, presenta vulnerabilità fisiche o psicologiche. Un dato drammatico che evidenza la necessità di strumenti efficaci, come potrebbe rivelarsi il citato Vademecum, per la pronta individuazione delle persone con vulnerabilità, al momento dell’arrivo e nelle varie fasi dell’accoglienza.
Il Vademecum nasce dunque con l’intento di rafforzare il sistema di governance, fornire ai soggetti interessati le indicazioni sulle procedure uniformi da adottare in tutte le fasi dell’accoglienza, compreso l’accesso alla procedura di protezione internazionale od altre forme di protezione nonché, in caso di trattenimento amministrativo, le istruzioni operative per facilitare la comunicazione tra gli attori coinvolti.
La norma italiana di riferimento è il decreto D.lgs.142 del 2015 che, nel recepire la Direttiva 2013/33/UE, al comma 1 dell’art. 17, definisce quali vulnerabili i minori, i minori non accompagnati, i disabili, gli anziani, le donne in stato di gravidanza, i genitori singoli con figli minori, le vittime della tratta di esseri umani, le persone affette da gravi malattie o disturbi mentali, le persone per le quali è stato accertato che hanno subito torture, stupri o altre forme grave di violenza psicologica, fisica o sessuale,legata all’orientamento sessuale o all’identità di genere, le vittime di mutilazione genitali femminili.
L’attenzione alle problematiche dei vulnerabili è da sempre presente nella normativa europea e in quella italiana che l’ha recepita e si sostanzia in procedure che accompagnano il migrante durante tutto il suo percorso, a partire dal suo arrivo, come testimoniano ad esempio, le Procedure Operative Standard (SOP) applicate negli Hotspot, centri di prima assistenza, allestiti principalmente per l’identificazione e il foto-segnalamento dei migranti che, insieme a quelle previste dallo schema di Capitolato di gara di appalto per la fornitura di beni e servizi, relativi alla gestione dei centri, e alla normativa vigente per minori stranieri non accompagnati e per le vittime di tratta, costituiscono un punto di riferimento costante del citato Vademecum.
Dopo aver esaminato la normativa nazionale e internazionale, il Gruppo di Lavoro ha ritenuto di dover partire dalle innumerevoli buone prassi già messe in atto da diversi attori a livello nazionale, ma poco diffuse sul territorio perché non conosciute, così da uniformarle nell’interesse delle persone fragili.

Vademecum per presa in carico persone fragili: metodologia

Il processo di individuazione ed emersione delle vulnerabilità è da considerarsi quale attività che accompagna la persona in tutte le fasi del sistema di soccorso e di accoglienza
pertanto, in ogni fase dell’accoglienza, devono essere tenuti in considerazione gli indicatori di rilevazione delle vulnerabilità e devono essere monitorati gli elementi di valutazione emersi nelle fasi precedenti, tramite l’utilizzo e la tenuta di schede sociali e sanitarie aggiornate, che consentano di rilevare le informazioni disponibili per garantire un utilizzo funzionale delle risorse.
L’individuazione delle persone vulnerabili deve avvenire da parte di tutte/i le/gli attrici/ori istituzionali e non che intervengono a vario titolo nelle diverse fasi dell’accoglienza, anche quelli non necessariamente operativi, ad esempio enti/organizzazioni no profit che operano sul territorio, all’interno di essa o del Servizio Sanitario Nazionale.
Ogni operatrice/ore, nei limiti delle proprie competenze, è allo stesso tempo osservatrice/ore e agente attivo nella individuazione e presa in carico anche attraverso un’azione di trasferimento delle informazioni sulle vulnerabilità individuate verso l’autorità e i servizi sociosanitari competenti nel rispetto della normativa sulla privacy.
Un individuo può essere portatore di diverse condizioni di vulnerabilità concomitanti, vulnerabilità multiple, che possono emergere durante le diverse fasi dell’accoglienza.
È necessario quindi che i vari attori seguano sempre un approccio olistico e che la presa in carico sia effettuata dall’équipe multidisciplinare con operatrici/ori adeguatamente formate/i e con competenze specifiche.
Ogni informazione, nel rispetto della normativa sulla privacy, sullo stato di vulnerabilità delle persone, nelle diverse fasi dell’accoglienza, deve precedere e/o seguire la persona interessata, al fine di definire precocemente e correttamente i servizi da erogarsi nel corso della individuazione e presa in carico.
Per fare ciò è essenziale che siano predisposti strumenti uniformi e condivisi.
Infine il coordinamento fra le autorità coinvolte, sia a livello centrale che a livello locale nel sistema di accoglienza, rappresenta il perno attorno al quale si realizzano azioni sostenibili a tutela delle persone vulnerabili.

Vademecum per presa in carico persone fragili: approfondimenti

Nel Vademecum vengono realizzati 10 approfondimenti sugli elementi che si ritengono necessari per l’individuazione e la presa in carico dei fragili:

1)La mediazione linguistico culturale,
2) Vulnerabilità e priorità-Vulnerabilità,
3) Le vittime di tratta,
4)Servizi di supporto psico-sociale e alla salute mentale, a minori e a coloro che ne hanno cura,
5) Il diritto all’unità familiare,
6) Le persone sopravvissute alla violenza di genere,
7)Le persone discriminate per orientamento sessuale,
8) Le persone con disabilità,
9)Interventi in caso di flussi ingenti,
10) Sicurezza e riduzione del rischio in caso di violenza e sfruttamento.

Particolare importanza riveste, fra tutti, l’approfondimento dedicato alla mediazione linguistico-culturale, in quanto è trasversale a tutte le attività svolte in favore delle persone rifugiate e migranti, in particolare rappresenta il ponte tra il migrante e gli operatori/attori che trova nel percorso dell’accoglienza o della detenzione e può, meglio di qualsiasi altro intervento, consentire l’emergere delle vulnerabilità favorendo la comprensione di procedure e informazioni specifiche.
Durante tutte le attività sanitarie, ed in particolare quelle legate a persone vulnerabili, è fortemente raccomandata la presenza di una/un mediatrice/ore linguistico-culturale formata/o e qualificata/o nel settore della mediazione in campo sanitario e in accordo con genere, età e bisogni specifici.

Sequenze operative per arrivi via mare, via aereo e via terra: accoglienza

Nel V punto del Vademecum si illustrano le sequenze operative da adottare nell’ambito degli arrivi per mare, via aereo e via terra che si riassumono in un pratico disegno esplicativo a pagina 31. L’obiettivo è rilevare prontamente le persone con vulnerabilità e destinarli ai centri di accoglienza a loro dedicati, così da avviare, sin da subito, prima delle procedure di identificazione, quella serie di azioni volte alla tempestiva presa in carico delle vulnerabilità garantendo il necessario raccordo per la trasmissione dei dati di salute individuali dei rifugiati e dei migranti che abbiano bisogno di cure in strutture ospedaliere.
Per quanto riguarda il collocamento nel Sistema di accoglienza, spetta alla Prefettura del luogo di accesso al territorio delle persone con vulnerabilità la richiesta del loro inserimento in via prioritaria e tempestiva presso il Sistema di Accoglienza e Integrazione (SAI), come previsto dall’art. 8 c. 3 D. Lgs. n. 142/2015 5 ter L. 50/2023. In caso di indisponibilità di posti nel SAI, la stessa Prefettura, tenendo informata la Direzione Centrale dei servizi civili per l’immigrazione e l’asilo (DC SCIA), dispone l’accoglienza presso i centri ex art. 9, e in caso di indisponibilità, presso i centri ex art. 11, individuando la struttura più adeguata a rispondere alle esigenze specifiche delle persone, in attesa di trasferimento nelle strutture del sistema.
In linea generale ogni informazione sulle vulnerabilità rilevate dovrà sempre essere indirizzata, in prima istanza, alle autorità territoriali cioè alle Prefetture che, attraverso il meccanismo di coordinamento locale, predispongono una prima presa in carico delle persone vulnerabili. La comunicazione circa le vulnerabilità rilevate dovrà quindi essere all’occorrenza condivisa con la Direzione Centrale dei Servizi Civili per l’Immigrazione e l’Asilo presso il DLCI che ha funzioni di coordinamento e supporto delle Prefetture nell’individuazione dei centri di accoglienza adeguati alle necessità delle persone, di raccolta del dato aggregato sulle vulnerabilità, di monitoraggio e di formazione e aggiornamento degli operatori coinvolti nel sistema di accoglienza.
Una buona prassi rilevata, durante la fase di sbarchi a Lampedusa, è l’assegnazione, da parte di USMAF di un braccialetto colorato alle persone alle quali siano state rilevate delle vulnerabilità di tipo sanitario. Tale procedura, oltre a garantire la pronta individuazione e il tracciamento di tali gruppi all’interno dell’Hotspot, agevola l’attribuzione di criteri prioritari per l’accesso agli ambulatori medici e alle procedure di pre-identificazione, permettendo anche la tempestiva registrazione della vulnerabilità nel foglio notizie. Il braccialetto dovrà essere indossato dalle persone fin quando non ci sarà stata una presa in carico da parte delle autorità competenti, a seguito di trasferimento in centro dedicato.
Al fine di facilitare la linea di comunicazione con gli attori istituzionali, il personale non sanitario presente sul luogo di sbarco, in raccordo con la Prefettura competente, individua un Focal Point chiamato a raccogliere le diverse informazioni rilevate dai colleghi e a condividerle con gli attori istituzionali presenti.
Il Focal Point provvede alla trasmissione delle suddette informazioni alla Prefettura nonché alla Direzione del Centro di prima accoglienza, o ad una persona qualificata designata dall’ente gestore, per assicurare che siano predisposti gli spazi e quanto necessario per la primissima presa in carico delle vulnerabilità individuate. Mette altresì al corrente la Prefettura di ogni informazione ritenuta utile alla presa in carico delle persone vulnerabili, e l’Ufficio Immigrazione ai fini della pronta registrazione delle vulnerabilità nel foglio notizie.
Nel caso in cui il luogo di primo accesso sia in provincia diversa dal luogo di trasferimento, la Prefettura del luogo di sbarco provvede a trasmettere tutte le informazioni rilevate alla Prefettura competente in base al luogo di trasferimento e alla Direzione del Centro verso il quale le persone sono destinate.
In caso siano identificati minori stranieri non accompagnati si seguono le procedure di cui al Vademecum operativo per la presa in carico e l’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati. In caso di minori e Minori non accompagnati, in ogni attività connessa alla rilevazione delle vulnerabilità si tiene in primaria considerazione l’interesse superiore del minore. E si specifica che l’attenzione all’individuazione delle vulnerabilità deve essere presente anche nella fase della sorveglianza sanitaria. Il personale sanitario dovrà mettere in atto tutte le azioni necessarie volte all’individuazione delle persone con esigenze particolari.

Vademecum per presa in carico persone fragili: il riconoscimento

Altro punto fondamentale è il riconoscimento delle persone vulnerabili all’interno del sistema di accoglienza. Nelle fasi dell’accoglienza, la rilevazione delle vulnerabilità procede attraverso regolari colloqui individuali e strutturati condotti dall’équipe multidisciplinare presente nelle strutture, in spazi che assicurino la riservatezza e la sicurezza del colloquio. La conseguente presa in carico richiede interventi personalizzati e, al contempo, un monitoraggio costante e il coordinamento di più attori e di interventi contemporanei, così da garantire un approccio olistico, multidisciplinare e integrato.
Il tutto volto alla Predisposizione di un fascicolo contenente le relazioni psico-sociali e le certificazioni mediche sulle vulnerabilità della persona da inviarsi, previo consenso della stessa, alla Commissione Territoriale competente per il Riconoscimento della Protezione internazionale o al Tribunale, in caso di richiedenti asilo in fase di ricorso. L’inserimento di persone vulnerabili nei progetti della rete SAI avviene attraverso l’invio di format predefiniti a seconda della tipologia di ente segnalante,che tengano conto di tutte le informazioni riguardanti le vulnerabilità individuate.

Individuazione dei fragili nei Centri per MSNA

Un capitolo a parte riguarda i Centri che accolgono Minori non Accompagnati L’attuale sistema di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati è definito dall’art. 19 del decreto legislativo n. 142/2015 e, diversamente da quello degli adulti, non è gestito esclusivamente dal Ministero dell’Interno in ragione della competenza prevista dalla normativa vigente anche in capo agli Enti Locali. A partire dal 2015, poi, ai soli fini dell’accoglienza, è stata eliminata ogni distinzione tra MSNA richiedenti asilo/protezione internazionale e non. Nell’assetto attuale sono pertanto previste una fase di prima accoglienza in strutture governative ad alta specializzazione e un’accoglienza di secondo livello nell’ambito del SAI (ex SIPROIMI), adeguatamente potenziato. Oltre all’erogazione delle prestazioni di accoglienza materiale, di assistenza sanitaria sociale e psicologica, di mediazione linguistico-culturale di somministrazione di corsi di lingua italiana e dei servizi di orientamento legale e al territorio, si assicura inoltre il rispetto della sfera privata, con attenzione alle differenze di genere.
La presa in carico integrata rende imprescindibile il coinvolgimento attivo di chi opera nel sistema di accoglienza con tutti gli attori operanti a livello territoriale, tra cui, in particolare, i servizi sociali dei municipi di residenza, i Tribunali per i Minorenni, i Garanti Regionali per l’Infanzia e l’Adolescenza, i servizi educativi, la rete dei servizi sanitari territoriali specializzati e, infine, i servizi di avviamento professionale.
Operativamente la presa in carico delle vulnerabilità all’interno del sistema di accoglienza per i MSNA deve tenere in considerazione alcuni principi fondamentali:
-Rispetto del principio del superiore interesse del minore.
-Rispetto del principio di non discriminazione e del diritto alla vita e del diritto alla sopravvivenza e allo sviluppo;
-Diritto alla partecipazione del minore;
-Coordinamento costante e regolare delle équipe multidisciplinari dei centri di accoglienza con gli attori della rete territoriale;
-Coinvolgimento costante del Tutore.

Regole operative nei CPR

Regole specifiche si hanno per le individuazione delle vulnerabilità nei centri di trattenimento amministrativo e nei centri di permanenza per i rimpatri. L’accertamento è demandato prioritariamente all’Autorità Sanitaria/ospedaliera locale con la quale la Prefettura ove si trova lo straniero destinatario di provvedimento di espulsione ha stipulato apposito protocollo d’intesa.Nel corso del trattenimento dello straniero nel CPR, gli Enti gestori sono chiamati a:

predisporre setting adeguati ai colloqui individuali;
tenere e compilare un fascicolo personale;
effettuare una verifica periodica da parte del personale sanitario;
trasmettere da parte del medico della struttura e previo consenso informato della persona trattenuta la documentazione riguardante le situazioni di vulnerabilità rilevate all’Ufficio Immigrazione del CPR per la successiva trasmissione all’autorità giudiziaria e alla Commissione Territoriale competente.

Commissioni Territoriali: presa in carico vulnerabili e riconoscimento Protezione Internazionale.

Nel Vademecum ci si occupa anche della procedura per il Riconoscimento della Protezione Internazionale.
In questa fase sono previste sia tutele procedurali comuni a tutte le condizioni di vulnerabilità ad esempio, la previsione di non applicabilità delle procedure accelerate e delle decisioni di manifesta infondatezza– sia cautele ad hoc, quali la presenza del genitore o del tutore durante l’audizione personale è una specifica garanzia per i minori richiedenti protezione internazionale, mentre la possibilità di redigere un verbale “protetto”, che dunque rimane nella disponibilità della Commissione Territoriale. Vanno rispettate una serie di procedure che partono dall’assegnare priorità alla valutazione della domanda e alla conduzione dell’intervista da parte di personale con specifica formazione e varie altre ancora.
Le presenti procedure prevedono al riguardo:

assegnare priorità alla valutazione della domanda e/o possibile omissione dell’audizione personale. E’ essenziale che il richiedente sia convocato quanto prima per lo svolgimento dell’audizione ovvero, se, al contrario, la condizione di vulnerabilità sia tale da non rendere possibile o da far ritenere non opportuno l’immediato svolgimento dell’audizione.
assicurare che l’audizione si svolga mediante modalità di comunicazione, verbale e non, adeguate alla condizione della/del richiedente ;
conduzione dell’intervista da parte di personale con specifica formazione;
preparare e modulare adeguatamente i contenuti dell’intervista
orientare e focalizzare le ricerche sul paese di origine utili a supportare la valutazione della domanda;
informare l’interprete di una specifica vulnerabilità.
presenza di personale di supporto durante l’audizione personale
soluzioni di accudimento di minori in caso di richiedente singolo con figli minori
attivazione di “referral” verso servizi di supporto presenti sul territorio
predisposizione di un verbale “protetto”.

Al momento della formalizzazione della domanda di protezione internazionale l’operatrice/ore che accompagna la/il richiedente deve recare con sé ogni documentazione rilevante. Detti informazioni e documenti sono inseriti nella pratica di registrazione della domanda dal personale della Questura, il quale evidenzia la vulnerabilità attraverso l’applicativo informatico, consentendo così alla Commissione Territoriale competente di visualizzare, sin da subito, la specificità del caso e procedere alle valutazioni su calendarizzazione dell’audizione in via prioritaria.

Qualora, per l’incolumità del richiedente, assieme all’operatrice/ore della Questura competente e con il consenso del richiedente, può essere valutata l’opportunità di non dare atto nel modello C3 della condizione di vulnerabilità rilevata – atteso che lo stesso verrà consegnato in copia al richiedente ?ma provvedere eccezionalmente alla segnalazione della stessa alla Commissione mediante invio di una comunicazione a mezzo PEC.

Nadia Luminati
(12 luglio 2023)

La salute psichica di richiedenti asilo e rifugiati:un dirittto da difendere

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